2018年剛剛開(kāi)始，已經(jīng)有多地公布了PPP項(xiàng)目的工作計(jì)劃，2016~2017可以說(shuō)是PPP發(fā)展的“增長(zhǎng)年”或者“落地年”，那么2018年將會(huì)迎來(lái)PPP的規(guī)范之年，其“規(guī)范PPP發(fā)展”也將成為各省區(qū)市的共同目標(biāo)。 

數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月末，全國(guó)管理庫(kù)項(xiàng)目中處于執(zhí)行和移交階段的項(xiàng)目（已落地項(xiàng)目）2388個(gè)，落地率35.2%，投資額4.1萬(wàn)億元。在快速發(fā)展的同時(shí)，PPP行業(yè)也潛藏著一些隱憂，比如“明股實(shí)債”、忽視運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)、過(guò)度依賴政府付費(fèi)等等，這些做法都可能帶來(lái)地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，各級(jí)政府部門、銀行等金融機(jī)構(gòu)包括社會(huì)資本自身，都正在審慎對(duì)待PPP項(xiàng)目，開(kāi)始審查、清理其中隱含的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。 

2018年開(kāi)年剛剛兩周，已經(jīng)有多個(gè)省（區(qū)、市）齊刷刷地交上了2017年P(guān)PP工作總結(jié)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止上周，已有27個(gè)省份發(fā)布自己的總結(jié)，同時(shí)對(duì)2018年的工作進(jìn)行了規(guī)劃。

經(jīng)過(guò)近4年的迅速擴(kuò)張，PPP市場(chǎng)到如今似乎迎來(lái)了一波調(diào)整期，有多個(gè)省份都將PPP項(xiàng)目規(guī)范化作為2018年工作的重點(diǎn)，恰似掀起了一場(chǎng)PPP的監(jiān)管風(fēng)暴。 

比如山東省財(cái)政廳表示，將深入開(kāi)展PPP項(xiàng)目“規(guī)范發(fā)展年”活動(dòng)，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，及時(shí)將條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫(kù)，著力規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作，提升項(xiàng)目質(zhì)量。 

在2017年的11月，財(cái)政部曾發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”），要求于2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理工作。 

另一方面，規(guī)范PPP發(fā)展也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)工作之一。2017年底召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議明確，支持打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買服務(wù)等名義變相舉債。 

根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第8期季報(bào)披露的情況，如果按回報(bào)機(jī)制來(lái)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在管理庫(kù)的項(xiàng)目總數(shù)當(dāng)中，截至2017年第三季度末，有39.5%屬于政府付費(fèi)項(xiàng)目，如果算上政府市場(chǎng)混合付費(fèi)的“可行性缺口補(bǔ)助類”項(xiàng)目，占比達(dá)到近80%，而且從2016年以來(lái)這一比例呈逐季提升之勢(shì)；而如果按管理庫(kù)項(xiàng)目的投資額來(lái)統(tǒng)計(jì)，政府付費(fèi)項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目的占比則已經(jīng)超過(guò)了80%，其占比同樣也是逐季上升。 

業(yè)內(nèi)人士表示，PPP的初衷是提高公益項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。有些地方政府將PPP視為單純的政府融資手段，大量推出政府付費(fèi)類項(xiàng)目，如將市政道路等項(xiàng)目打包，把這類沒(méi)有收益、也沒(méi)有運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的項(xiàng)目交給企業(yè)建設(shè)，實(shí)際上就是“BT”（建設(shè)-移交）模式，這也大大增加了地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如今對(duì)存量項(xiàng)目出手進(jìn)行清理，也是防風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。 

自2017年底開(kāi)始，規(guī)范PPP發(fā)展的監(jiān)管政策頻出，目前各級(jí)地方政府也開(kāi)始加快清理入庫(kù)項(xiàng)目。 

財(cái)政部金融司司長(zhǎng)王毅曾在2017年11月公開(kāi)表示，將組織開(kāi)展項(xiàng)目庫(kù)集中清理，對(duì)不具備條件、沒(méi)有規(guī)范開(kāi)展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒(méi)有建立長(zhǎng)期按效付費(fèi)機(jī)制，以及過(guò)度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目，要予以剔除。 

隨后發(fā)布的“92號(hào)文”延續(xù)了這一思路，未按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”是集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目要求的第一條“紅線”。 

“兩個(gè)論證”指的是物有所值論證、財(cái)政承受能力論證，前者包括PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)。獲得通過(guò)的項(xiàng)目，可進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，指的是識(shí)別、測(cè)算PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，要求每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。 

注意到，從各地2018年P(guān)PP工作重點(diǎn)中可以看出，對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目的論證資料要求更為嚴(yán)格。 

以貴州省財(cái)政廳發(fā)布的工作重點(diǎn)為例，表示要做好項(xiàng)目規(guī)劃和管理，提高入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量、強(qiáng)化項(xiàng)目入庫(kù)論證資料，省財(cái)政廳會(huì)同相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)真解讀“92號(hào)文”并起草了全省的實(shí)施方案，嚴(yán)格新入庫(kù)項(xiàng)目審核標(biāo)準(zhǔn)、加快已入庫(kù)項(xiàng)目的清理整改工作。 

再比如廣東省財(cái)政廳也指出，嚴(yán)把項(xiàng)目入庫(kù)審核關(guān)，其中，對(duì)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證手續(xù)不完整的項(xiàng)目等不符合財(cái)政部規(guī)定的，一律不予入庫(kù)。 

PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制也是此次的監(jiān)管重點(diǎn)。按照“92號(hào)文”的規(guī)定，對(duì)于新項(xiàng)目入庫(kù)，要求進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量。未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目不得入庫(kù)。 

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，PPP項(xiàng)目規(guī)范力度加大，尤其是過(guò)度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目未來(lái)落地難度將加大。 

據(jù)了解，大多數(shù)政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的主要特征是無(wú)現(xiàn)金流的公益性資產(chǎn)、只存在最基本的簡(jiǎn)單養(yǎng)護(hù)工作、不需要精細(xì)化的運(yùn)營(yíng)工作，比如市政道路等。 

這一類項(xiàng)目備受地方政府、金融機(jī)構(gòu)等多方青睞，其數(shù)量在PPP項(xiàng)目庫(kù)中占比較高。中國(guó)財(cái)科院在2017年底發(fā)布的《地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研總報(bào)告》中顯示，PPP項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量逐年增加，其中政府付費(fèi)類項(xiàng)目占比最高，接近半數(shù)。可行性缺口補(bǔ)助類（即政府市場(chǎng)混合付費(fèi)）項(xiàng)目次之，接近40%，兩者合計(jì)占到近九成。 

實(shí)際上，多數(shù)政府付費(fèi)類項(xiàng)目缺乏運(yùn)營(yíng)，注重短期利益而輕視長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)也是目前PPP存在的問(wèn)題之一。“92號(hào)文”明確，采用BT方式實(shí)施的PPP項(xiàng)目不符合規(guī)范運(yùn)作要求，要進(jìn)行集中清理。 

地方政府早已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題。2017年11月，江蘇省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》明確，在項(xiàng)目庫(kù)的管理方面，對(duì)于無(wú)現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目需從嚴(yán)從緊控制。 

E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤分析認(rèn)為，事實(shí)上受“92號(hào)文”影響最大的是純政府付費(fèi)的、往往采用可用性付費(fèi)模式，金額巨大、運(yùn)營(yíng)屬性差的項(xiàng)目類似于BT模式演化來(lái)的PPP項(xiàng)目（主要是PFI項(xiàng)目）。但這些項(xiàng)目中，也有部分值得也應(yīng)該運(yùn)用PPP模式，以增加資本機(jī)會(huì)和產(chǎn)業(yè)投入機(jī)會(huì)，同時(shí)加強(qiáng)政府公開(kāi)，提高效率。